省森工总局负责人谈《黑龙江省国有重点林区条例》颁布实施

黑龙江日报讯（记者 赵辉 马一梅）关乎未来黑龙江省森工林区经济社会快速、良好发展的《黑龙江省国有重点林区条例》（以下简称《条例》），经黑龙江省十一届人大常委会第三十三次会议表决通过，于2012年8月1日起，正式实施。《条例》的颁布实施，是黑龙江省森工林区160万人生产和生活中的大事。日前，记者就《条例》颁布实施的相关问题，采访了省森工总局党委书记高金芳。

黑龙江省为什么要出台《黑龙江省国有重点林区条例》这部地方性法规？它的立法背景是怎样的？

黑龙江省森工林区，是国家四大国有林区之一，是全国面积最大的国有重点林区。整个黑龙江森工林区经营总面积达1009.8万公顷，占黑龙江省国土面积的近1/4，林业人口160.8万人，职工36.9万人。下辖伊春、牡丹江、松花江、合江4个林管局、40个林业局和木材综合加工、林机修造、建筑施工、科研院所、森林调查、商粮服务、文教卫生等140余个县团级以上企事业单位。

黑龙江省森工林区，是黑龙江省经济社会发展的重要组成部分，在国家和黑龙江省的生态建设、经济社会发展中，都有着不可替代的作用。

经过60多年的艰苦创业，黑龙江省森工林区的经济和社会发展取得了长足进步，但还有许多问题迫切需要立法解决，主要表现在以下几个方面：

一是随着国家对林业的重新定位，国有重点林区的性质、地位和作用发生了根本性的变化。国有重点林区已经成为生态建设的主体，主要任务由以木材生产为主转变为以生态保护和建设为主，经济结构也由单一的木材经济走向多元的林区经济，国有重点林区的管理方式和管理对象都发生了变化，需要通过立法予以明确和规范。

二是国有重点林区具有区域性、社会性、系统性的特点，已经形成了比较特殊的并经实践证明比较符合实际的管理模式。目前，林区公检法司已经自成体系，在行政执法方面，虽然以一事一议的办法，通过地方性法规，单项授权赋予了森工系统行政执法职能，但仍有部分社会行政事务因尚未通过地方立法授权，处于管理空白状态。对于这些领域的事务，如果仍然通过一事一议的方式解决，不仅会增加立法成本，也不符合依法行政的要求。因此，有必要通过立法，全面授予黑龙江省国有重点林区行政执法权，同时进一步明确其行政管理职责。

三是省委、省政府对黑龙江省国有重点林区的发展，历来高度重视。近几年来，林区依托资源优势和区位优势，经济和社会取得了较快的发展。为了充分发挥林区在生态建设和经济社会发展中的作用，应当通过立法进一步推动森工林区的经济社会发展。

因此，针对林区发展实际，制定《黑龙江省国有重点林区条例》是十分必要的。

《条例》将于今年8月1日起正式实施，对黑龙江省森工林区经济社会发展，有哪些重要意义？

在黑龙江省森工林区长达60多年的开发建设中，虽然总局、管局、林业局始终负责着区域性社会管理事务，但找不出一部法律、法规，能够明确我们的体制和职能，这也是一直困扰着森工林区的一个关键性问题。

近年来，我们探索了内部政企分开的改革模式，为管理体制改革找到了方向。这次被概括为四个第一次的《条例》的颁布实施，对黑龙江省森工林区的发展，具有十分重要的意义。

一是《条例》第一次以地方性法规的形式，明确了森工不仅是一个经济组织，而且是具有社会职能、可以依法进行行政管理的社会组织。

《条例》第五条第一款明确了黑龙江省森工林区的性质和职能：省森林工业总局是省人民政府对国有重点林区实施行政管理的主管部门，负责国有重点林区的行政执法工作，行使国有重点林区的省级林业行政管理权和市级人民政府的行政执法权。

林管局、林业局的性质和职能，也在后面的条款中得到了确认。这些条款，真实地反映了黑龙江省森工林区这样的特殊组织的属性特点，确立了黑龙江省森工林区的体制定位。这对于明确黑龙江省森工林区的经济、政治、社会、文化地位，对于林区自身的定位和发展，都具有指导性作用。

二是《条例》第一次以地方性法规的形式，明确了森工林区与地方政府的行政关系。

《条例》第六条第二款规定：市、县（市）人民政府及其所属行政主管部门不再对国有重点林区履行行政管理和行政执法职责这从立法的角度，明确了森工各级管理机构与地方政府的行政关系，从根本上解决了交叉行政、重复执法等问题，为森工林区在加快发展中优化发展环境、促进区域合作共建，奠定了法理基础。

三是《条例》第一次以地方性法规的形式，不仅授予了森工林区生态建设职能和经济管理权限，更赋予了社会管理职能和社会管理权限。

这些权限，更有利于我们从发展现代林业、建设现代大森工、新森工的整体需要出发，统筹规划林区的经济和社会发展，使林区的生态建设、经济建设、社会建设、文化建设等都能纳入到法制化的轨道中。

对于森工林区的经济、社会管理体制，《条例》中特别做了明确。《条例》第九条规定：国有重点林区实行区域管理、内部政企分开的体制，使森工内部的管理体制更接近实际、更科学、更完善、更稳定。

四是《条例》第一次以地方性法规的形式明确了森工林区在全省的地位和应得到的政策支持。

《条例》规定：省人民政府应当将国有重点林区的经济和社会发展纳入全省国民经济、社会发展总体规划和投资计划，各级人民政府应当支持国有重点林区的建设，为国有重点林区的生态、经济和社会发展创造良好的环境。这就从根本上解决了黑龙江省森工林区的发展规划、投资渠道、发展环境等问题。

我们相信，这部法规通过在实践中的进一步贯彻和实施，可以为森工林区创造一个良好的法治环境和内外部政治社会环境，有利于森工林区又好又快、更好更快发展。

《条例》的起草和出台，为什么会历时4年多的时间？

这体现了省委省政府对黑龙江省森工林区的经济社会发展在决策上的高度重视；体现了省人大对法律法规出台的严谨、严肃、高度负责的工作作风；体现了省森工总局上下的高度认识和认真的工作态度。

2008年，黑龙江省政府法制办将《条例》作为调研项目开始启动。

2009年初，省森工总局全力以赴进行《条例（草案）》的起草工作并提报省政府。随后，《条例（草案）》作为省政府立法的正式项目，被正式提上了议事日程。省政府法制办依照立法程序，会同省森工总局、省人大常委会法工委、农林委深入多个市、县和林业局了解情况，召开了不同层次的座谈会近20次，广泛听取各个方面的意见，并会同省人大常委会相关委员会开展了大量的调查论证工作，反复征求了各地市和省直各部门的意见。经过反复修改、多次沟通、协调，省政府各有关部门的意见达成一致。

2011年11月初，省政府法制办会同省人大法工委就《条例（草案）》的制定情况，专门向全国人大法工委和国务院法制办做了汇报，得到了肯定和支持。

2012年2月17日，经省政府第六十八次常务会议讨论通过，形成了《条例（草案）》。

2012年5月初，省人大常委委员对《条例（草案）》进行了初审，提出了宝贵意见。省森工总局再次对草案进行了完善修改。

2012年6月14日，《条例（草案）》在省十一届人大常委会第三十三次会议上，顺利表决通过。

应该说，《条例》在立法过程中，得到了方方面面的支持。省委书记、省人大主任吉炳轩，省人大副主任刘东辉、申立国等领导亲自过问并明确支持出台这部法规；王宪魁省长、刘国忠副省长高度重视《条例》的制定工作，专门作出了重要批示，使立法中的矛盾和问题得到了顺利解决，有力地促进了立法工作的进程；省政府法制办、省人大农林委、法工委为法规的出台做了大量工作，省委政研室、省政府研究室为《条例》的出台，进行了大量的基础调研和向上提出建议等工作；哈尔滨市、佳木斯市、牡丹江市、伊春市等地方政府也对法规的出台给予了大力支持。

在此，我代表省森工总局党委、总局以及林区160万人民，向为《条例》的出台提供了真诚帮助和巨大支持的各级领导，向省委、省人大、省政府、全国人大法工委、国务院法制办以及全省各市、县，省直各部门表示衷心感谢！

《条例》主要从哪些方面对黑龙江省森工林区进行了法律责任的规范和授权？

《条例》共8章53条，内容基本涵盖了林区的行政管理、生态保护、森林资源的经营管理、林区的社会建设、合作共建和政策支持以及法律责任等内容。针对林区区域性、社会性、综合性特征，重点规范了以下几个方面内容：

关于行政管理和行政执法授权

根据林区行政管理和行业管理的实际需要，《条例》明确了省森工总局、林管局和林业局的行政管理和行政执法工作。《条例》第五条规定：省森林工业总局是省人民政府对国有重点林区实施行政管理的主管部门，行使国有重点林区的省级林业行政管理权和市级人民政府的行政执法权；林业管理局受省森工总局及其所属机构的委托，行使相应的行政执法权，负责所辖区域的行政管理工作；林业局行使县级人民政府的行政执法权，负责所管区域的行政管理工作。

关于生态环境保护

一是建立保护区域。第十二条规定，在林区内建立生态功能保护区域，组织实施全省重点林业生态工程和天然林保护工程。

二是提出保护措施。第十四条重申了国家一、二级树种保护的具体要求，同时第十六条、第十七条、第十九条、第二十条对于林区生态保护相关的水资源保护、水土保持、病虫害防治以及野生动植物保护等方面进行了严格规定。

三是强调了禁止行为。第二十二条规定，林区内禁止实施破坏森林资源和林区生态环境的行为种类。

关于森林资源经营管理

一是促进经济转型。第二十四条规定，林区应当转变经济发展方式，调整产业结构，发展绿色生态产业，实现由林业经济向林区经济转型。

二是严格林木管理。第二十六条至二十八条对林木的采伐、运输以及加工等活动做了严格规定。

三是明确管护责任。第二十九条规定，林区应当实行森林资源管护制度，第三十九条规定，在林区范围内从事多种经营等生产活动的，不得影响森林资源的管理和保护。

由我们起草的《黑龙江省国有重点林区森林资源管护管理条例》，日前也正式启动，正配合省政府省人大有关部门进行省外和省内调研。

关于社会建设

一是推进公益事业。按照统筹规划、科学布局的原则，将林区各项公益事业纳入全省相关的事业发展规划，逐步扩大公共财政资金支持覆盖面，鼓励社会力量参与兴办公益事业。建立和完善公共安全体制和机制，保障公共安全和社会稳定。

二是健全社会保障。要求健全社会救助制度，发展社会福利和慈善事业。

三是强调社区建设。林区小城镇设立居民委员会等基层群众性自治组织，实行居民自治。

四是加强基础设施建设。林区的基础设施建设和管理，应当纳入全省总体规划，在省政府及有关主管部门的指导和监督下，由林区主管部门组织实施。

关于合作共建

一是建立协商机制。林业局与市、县人民政府应当建立区域合作共建的协商机制，协商规划、建设和管理中的重大问题，推动区域经济社会协调发展。

二是实现资源共享。林业局与地方毗邻或者交叉的小城镇应当按照统一规划，分区建设、区域合作、协调发展的原则，联合进行公共基础设施建设，实现资源共享，避免重复建设；在林区兴办的教育、科技、文化、卫生医疗等各项社会公共服务事业，应当与所在地的地方人民政府建立长期稳定的合作关系。

三是明确政策支持。县以上人民政府制定或者在本行政区域内实施的税收等优惠政策，同样适用于林区，支持林区通过招商引资等措施引进项目。（编辑：伊琳）